法院無權拍賣礦業權
2007年08月24日 0:0 13167次瀏覽 來源： 中國有色網 分類： 政策法規
編者按：按照法律規定，司法機關的判決或者裁定，其他機關必須協助執行。但存在這樣一種怪現象：案件從審理到執行完結的整個程序中，司法機關和行政機關各自行使自己的權限，都是依法行政，反而出現了司法權與行政權交叉矛盾或者對立的狀況，最后的結果是案件根本無法執結。
礦山企業破產拍賣案就是典型，其執行難是長期困擾司法部門的一個問題。此類案例在一些地方已經發生多起，有的拖延兩三年還未能執行，有的因為執行而引發新的訴訟。
造成礦山企業破產拍賣執行難的原因較多，其中之一是司法機關在判決時，強調司法獨立，忽略了與行政法的一致性，造成了司法權侵犯了行政權。
本報此前曾就此問題作過相關的探討，但是，隨著市場經濟體制的進一步完善，礦業活動的日益活躍，礦山企業被法院裁決破產拍賣的案件經常發生，對執行問題咨詢比較多，大家對其中的法律關系依然模糊。為此，國土資源部政策法規司陳戰杰特為本報撰稿，從協調司法機關和行政機關的關系、維護司法與行政法的一致性出發，對該問題進行進一步明晰。
內蒙古某集體煤礦，1992年貸款70萬元用于生產，期限4個月。由于當時煤炭行業不景氣，該礦不能清償貸款而被法院整體判決給債權人某銀行。該銀行組織一個公司開采煤炭，未辦理采礦許可證，經營了16個月，由于不懂采煤技術，造成煤炭資源損失和四口坑道報廢，直接損失217萬多元。后來，法院撤銷支付令，收回該礦，將礦山的房子和部分設備以54萬元拍賣還債，國土資源管理部門依法無法為新的買受人辦理過戶手續。
該案件從1997年提起債務訴訟到現在歷時11年未了，官司經過基層法院、中院、高院和最高人民法院。法院、國土部門、買受人、礦山企業四方沒有一方滿意。法院與國土部門相互攻訐，買受人與礦山企業輪番起訴，鬧得不亦樂乎。
類似的礦山企業拍賣執行難題在其他省區也多有發生。由于將礦業權等同于一般財產，法院在執行礦山企業破產還債案件時，往往是直接拍賣礦山企業，然后要求國土資源管理部門為買受人辦理過戶手續。由于法院侵害了行政機關的行政管理權，導致行政機關按照行政管理法律法規，根本無法協助法院執行。造成了部門之間的矛盾，引發了所謂的“執行難”問題。解決這一問題的根本途徑是明確礦業權的財產屬性和管理權限。
從財產屬性上說，礦業權是財產權，屬于無形資產，有的是企業財產，有的是國家財產
《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第三條規定，探礦權、采礦權為財產權，統稱為礦業權，適用于不動產法律法規的調整原則。依法取得礦業權的自然人、法人或其他經濟組織稱為礦業權人。礦業權人依法對其礦業權享有占有、使用、收益和處分權。
礦業權沒有形狀、大小和重量，被界定為無形資產，因此經常被虛置或忽略。類似的無形資產還有土地使用權、林地使用權、商標權、著作權等等。礦業權作為財產權，根據取得的方式不同，其所有權性質也不同。我國計劃經濟時期開辦的礦山企業，其礦業權是無償獲得的，屬于國家財產；市場經濟時期開辦的礦山企業，其礦業權是有償方式取得的，屬于礦山企業財產。因此，將礦業權都視為企業財產或者視為是國家應該無償配置給企業，誰使用都可以的觀念是錯誤的。
從法律授權上說，只有國土資源管理部門有權管理礦業權，礦業權可以依法取得、依法轉讓、依法拍賣，其他任何單位無權管理礦業權
在我國，國家對礦產資源的管理是通過對礦業權的管理來實現的。礦業權分為探礦權和采礦權。《礦產資源法》規定，礦產資源不能買賣，但礦業權可以出讓和轉讓。
《礦產資源法》第十一條規定，國務院地質礦產主管部門和省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門負責全國和省域礦產資源勘查、開采的監督管理工作。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第四條、《礦產資源開采登記管理辦法》第三條分別規定了地質礦產主管部門的管理權限。
在管理方式上，礦業權由計劃經濟時期的無償取得轉變為有償取得，《礦產資源法》第五條規定，國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第十六條、《礦產資源開采登記管理辦法》第十三條分別規定了探礦權和采礦權可以通過招標投標的方式有償取得。
礦業權可以轉讓。探礦權人和采礦權人將有償取得或者無償取得的探礦權采礦權轉讓給他人，稱為二級市場，但這個轉讓不是自由轉讓，而是需要經登記管理機關審查后批準的。《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第四條規定，國務院地質礦產主管部門和省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門是探礦權、采礦權轉讓的審批管理機關。
礦山企業破產對礦業權采取拍賣方式處置，然后按轉讓辦理相應手續，這些也都由地質礦產主管部門負責。《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第二條規定，在中華人民共和國領域及其管轄海域出讓、轉讓礦業權適用本辦法。國土資源部于2003年發布了《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法（試行）》。根據以上規定，礦產資源和礦業權管理工作只能由地質礦產主管部門即國土資源管理部門負責。司法部門在處理礦山企業債務糾紛或者其他與之有關的案件時，凡涉及礦業權的必須通知并交由國土資源管理部門主持處置。
從拍賣權上說，礦業權拍賣必須由國土資源管理部門主持，其他單位或部門均無權主持拍賣
礦業權是礦山企業的核心資產，礦業權管理是行政管理部門進行礦產資源管理的重要手段。《行政許可法》第八條規定行政許可和實施行政許可的機關必須根據法律規定確定。根據該規定，地質礦產主管部門管理礦產資源和礦業權的職能更加明確和加強。第十二條第二項規定了可以設定行政許可的事項中包括了有限自然資源開發利用。礦產資源就是有限自然資源之一。第五十三條規定，實施本法第十二條第二項所列事項的行政許可的，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。
在礦業權一級市場出讓拍賣中，由國土資源主管部門主持拍賣。在礦業權二級市場以拍賣方式轉讓中，由于需要對受讓人從事礦產資源開發資質的審查，仍然含有行政許可審批內容，依法必須由國土資源主管部門主持拍賣。其他部門無權拍賣。
從與《拍賣法》的關系上說，礦業權拍賣不受《拍賣法》調整
在《礦產資源法》及其配套法規、《行政許可法》中都明確規定，礦業權拍賣主體是礦產資源行政管理機關。
在1996年7月4日全國人大聽取的《關于〈拍賣法〉（草案修改稿）修改意見的匯報》中講得十分明確，凡法律規定應由行政機關主持的資源性資產拍賣活動不在《拍賣法》調整范圍之內。這一修改意見體現在修改稿中，《拍賣法》第二條規定，本法適用于中華人民共和國境內拍賣企業進行的拍賣活動。
礦業權登記管理行政機關進行的拍賣活動顯然不屬于拍賣企業進行的拍賣活動，不在《拍賣法》規定范圍之內，所以礦業權拍賣不受《拍賣法》的調整。
在拍賣礦業權時，礦產資源行政管理機關可以自行按照法律法規規定的程序主持拍賣，也可以作為委托人，將本應當由自己主持的礦業權拍賣業務委托經過認證具有礦業權拍賣資質的拍賣企業承擔。
根據上述法律規定，對法律規定只能由相關行政機關主持拍賣的財產或財產權，如果其他行政機關主持就是違法；法院主持拍賣也是違法；拍賣企業沒有相關行政機關的委托而進行拍賣也是違法。
從司法權與行政權之間的關系上說，司法權高于行政權，但司法權應當尊重行政權，司法部門應依法將礦業權處置事務交由國土資源管理部門
司法權高于行政權，司法權是保護公民和企業合法權益的最后一道防線，法律已經對司法權與行政權之間的關系作出了規定，《行政訴訟法》第五條規定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。第五十四條規定，人民法院經過審理，根據不同情況，分別作出維持具體行政行為的判決、撤銷或者部分撤銷具體行政行為的判決、重新作出具體行政行為的判決。但不允許代替行政機關另行作出行政行為，也不判決行政機關必須作出什么樣的具體行政行為。
在民事訴訟中，也同樣貫徹了上述規定的精神。《民事訴訟法》第十九章第二百零一條規定，人民法院在進行企業破產拍賣工作中，可以組織有關機關和有關人員成立清算組織。清算組織對人民法院負責并報告工作。這一條規定中的“可以”是指，當法院遇到法院無權主持拍賣而依法應由行政機關主持拍賣的資產時，應當組織清算組織，并通知行政管理部門參與，由行政管理部門處理其有權處理的資產，法院如果自行主持拍賣就違背了法律規定。
我國實行司法獨立，在審判中排除其他行政機關和個人的干涉或說情，確定案件的是非曲直。在執行時，法律規定，需要行政機關協助執行的，即使是行政機關不同意也必須先行協助執行。但如果片面理解獨立辦案，避開地質礦產管理部門，直接處置礦山、設備和礦業權，甚至部分賤賣礦山設備以保護債權人的利益，然后要求國土資源管理部門事后被動參與，協助辦理過戶手續，就侵犯了國土資源管理部門的行政管理權了由于法院越權代替行政管理部門處置和拍賣資產，國土資源管理部門處于兩難境地，如果協助執行完善其他手續違反礦產資源管理法律規定，亂開口子，對礦產資源管理和開發正常秩序造成了很大的沖擊；如果不協助執行完善其他手續又違反司法規定。這一矛盾使得執行長期拖延。造成“執行難”局面的原因，決不是部門之間利益之爭或意氣之爭。
從礦業權管理資質上說，法院沒有專門機構和能力代替行政管理部門處置和拍賣礦業權
每一個行政管理部門都有其他部門包括法院所無法替代的職責和職能，比如法院就無法處置和拍賣林地使用權、廢舊武器、土地使用權等。
礦產資源管理有其一整套符合資源開發規律的規定，《礦產資源法》規定，礦產資源屬于國家所有，不受行政區域限制。為了保護資源保障發展，必須保證礦產資源利用效益的最大化，地質礦產管理部門在受理礦業權申請時需要按照礦產資源規劃的要求，提供礦產資源儲量信息、掌握礦業權評估價款、開采技術條件等；審查礦業權申請人的資質，其中包括資金情況、從業人員的專業和結構；審查礦業權申請人的開發利用方案，需要提出資源利用和保護、礦產品總量控制、環境保護、土地復墾等各種定性和定量的約束性指標，而要做到這一切，必須成立專門的管理機構，管理工作人員也必須具備相應的專業知識，這些只有地質礦產管理部門能夠勝任，其他行政機關包括法院都無法替代。
否則，對礦業權人資質和開發利用方案無法盡到審查義務，會對礦產資源的開發造成破壞。文前所列舉的案例就是一個典型。
在受理涉及礦山企業的案件時必然需要處理礦業權，根據法律規定的職責和權限，法院在判決生效開始執行時應通知國土資源管理部門全程參與，國土資源管理部門按照礦產資源管理法律法規處置礦業權，然后將處置結果依法納入破產還債序列。這才是合乎法律規定的程序。
（作者：陳戰杰 單位：國土資源部政策法規司）
來源：國土資源新聞網
責任編輯：CNMN
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