經濟法是保障國家對社會經濟過程中發生的各種社會關系的調節，促進社會經濟協調、穩定和發展的法律規范。在宏觀調控方面，經濟法運用財政法、金融法、稅收法、投資法以及產業結構調整等法律，對國民經濟發展的任務、方針和原則等根本方面進行綜合調控，使整個社會經濟均衡高效地發展。礦業作為關系國計民生的重要經濟和社會領域，礦產資源參與宏觀經濟調控應該是國土資源管理部門行使政府職能必須考慮的一個問題。國家的調節干預，必須采取科學的方式，政府如果過多地采用行政手段而非法律手段，行政權力就會失去制約，既不符合市場經濟應該以法律調整為主的規律，同時也可能出現“政府失靈”，因此國家調節需要法律予以規制，同時也需要法律保障。經濟法承擔著雙重任務：既防止和糾正“市場失靈”，又防止“政府失靈”。
礦業參與宏觀調控問題的經濟法分析
礦產資源是國民經濟的基礎資源，關系社會的整體利益，必須建立科學開發利用礦產資源的宏觀調控法律規范。我國礦產資源宏觀調控法律規范或嚴重欠缺或滯后于資源可持續發展要求。經濟法作為宏觀調控與市場經濟法則相結合的法律體系，可以全面有效地對礦業可持續發展問題進行分析。
礦產資源開發利用的規劃制度
礦產資源具有經濟性和資源性。從經濟角度看，它給開發主體帶來經濟利益；從資源性看，它具有不可再生性，必須符合可持續發展原則；從整個國家資源安全層次考慮，礦產資源開發利用需要法律制度進行規范。
現有的礦產資源法律中礦產開發利用規劃內容嚴重缺乏，難以適應當前我國礦產資源現實要求。具體表現為：一是國家借助國土資源部的行政規范性文件規定了國家礦產規劃區、對國民經濟具有重要價值的礦區和國家規定保護性開采的特定礦種制度，但作為部門規范性文件，顯然沒有礦產資源法規所具備的較高效力。二是地方政府在利益趨動下，往往忽視礦產資源可持續開發的合理利用要求，無視地方礦產資源規劃。所以，提升礦產資源規劃法律地位，提高其法律效力等級，以統帥全國性礦產資源規劃、地方性礦產資源規劃、行業性礦產資源規劃，形成一個以全國、省級、市級、縣級礦產資源總體規劃為主線，各類專項礦產資源規劃相酉己合的礦產資源規劃體系，對保障礦產資源十分必要。
礦業權市場法律運行機制
根據我國現行法律，礦業權(采礦權)只能依企業財產的流轉而轉移，且需要經過政府批準，這就極大地限制了礦業權的流轉，妨礙了礦業權市場培育與完善，對礦業的規模發展帶來了制度上的障礙。隨著礦業經濟的發展，礦業權市場上相繼出現了抵押、出租、承包、借用、共用等非法定方式，即出現了法律無明文規定而無法監控的事實，進一步加劇了礦產資源開發秩序的混亂與礦產資源利用的浪費。
因此，必須修訂有關法律，確認多樣化礦業權流轉形式的法律地位，進而從法律上監控抵押權人、承租人、承包人的礦山開采行為。
礦產資源價格制度
首先，礦產資源作為不可再生資源，其價值應包括：經濟價值與外部補償價值。經濟價值符合價值的一般特性，補償價值則是指資源生態和環境價值，是資源不可再生性的補償價值。在當前可持續發展理念下，我國礦產資源價值實現上的不完全與資源價值補償不充分有著直接關系。其次，我國沒有建立完善的資源價格法律體系，礦產資源和礦產品作為關系國計民生的特殊產品價格在《價格法》和《礦產資源法》中沒有相應的價格法律機制。再次，礦業市場中的采礦權價格明顯與采礦收益不成比例。政府對礦山投資的責任大都交給企業，而采礦權權利金偏低，使得投入者投入成本降低，一定程度是其對資源浪費的原因。
礦業稅收制度
礦業稅費征收，目的就是實現國家對礦業的宏觀調控，即通過礦業財政稅收政策實現礦產資源的可持續利用和礦業的可持續發展。首先，我國沒有獨立的礦產品稅，而是將礦產品稅并人資源稅中。第二，礦業市場上缺乏相應的稅收減免激勵機制。第三，我國礦山稅費負擔與國外相比較重。第四，在資源補償費和資源稅的征收中，也沒有反映礦產資源的綜合利用與回收水平、礦床的開采技術條件等。
礦山環境保護法律制度
面對礦產資源開發中嚴峻的環境問題和新的資源理念，及國家提出的科學發展觀、循環經濟的要求，我國礦業環境保護法律制度仍顯嚴重的不足。主要表現為：缺乏有效的礦山污染防治與生態保護制度；污染防治與資源保護法律制度缺乏有機聯系，沒有形成協調統一的法律體系；生態補償機制還很不健全。
礦產資源收益分配問題， 在礦產生命周期中，政府和企業是 l兩個最基本的利益主體。從政府的角度說，來自礦產的收益越高，政府可支配的收入越多。在收入和支出關聯的情況下，政府用于礦產方面的投資就越多，礦產行業可持續發展的能力也就越強。從企業來說，來自礦產的收益越多，其自身的可持續發展能力就越強，保障國家礦產可持續供應的能力也就越強。同時，在非壟斷的狀況下，也容易吸引更多的社會資金投資于相應的礦產行業。所以，只有收益分配合理，才能實現均衡。然而，利益分配不均衡是我國礦產領域不可持續性的突出問題，同時也是很多問題的根源。
實現礦業宏觀調控的經濟法思考
通過經濟法律制度對礦業進行宏觀調控，實現礦業可持續發展，無疑為我國工業經濟的振興和長期、穩定發展提供資源和制度保障。正是因為市場機制的不成熟、礦產資源的戰略性地位及社會公共利益的特征，使經濟法律體系對礦產資源立法提供了空間。
健全礦產資源規劃法律體系
實現礦產資源規劃法制化。礦產資源規劃是調控礦產資源關系的基本依據，在法律性質上，屬于計劃法調整的范疇。礦產資源規劃法應具有礦業基本法的地位，即同其他礦產資源規范相比，它應具有最高和統一遵循的效力。因此，礦產資源規劃法應從國土資源部的規章和地方法規上升為礦業基本法層次。
強化“礦產資源規劃”的法律效力，應該是由全國性礦產資源規劃、行業性礦產資源開發規劃和地區性礦產資源開發規劃構成的，形成以全國、省(區、市)、市(地)、縣（市）礦產資源總體規劃為主線，各類專項規劃相配合的礦產資源規劃體系。制定礦產資源規劃法時，應統一規定各級規劃的層級效力關系，可將規劃實施辦法中的規劃效力歸入規劃基本法中，以提升規劃的法律效力。
明確礦產資源規劃的基本目標，要包括保障國家的礦產資源安全、提出資源的可持續利用方式、發揮兩種資源與兩個市場的作用，促進礦區與礦業的可持續發展等主要內容。
完善礦業市場法律機制
礦業權市場能否健康發展，是礦產資源法制建設成敗的關鍵。首先，在法律手段培育礦業市場中，立法應確認多樣化礦權流轉的法律形式，即礦業權人有權根據經營需要獨立地將采礦權轉讓、抵押或人股，這有利于礦山企業利用采礦權實現融資。其次，強化礦業市場的法律規制。如建立嚴格的市場準入和市場退出制度，建立政府對礦業權流轉市場的價格干預制度，實行采礦權最低價格制度。第三，完善采礦權取得的法定形式和效力。第四，對曠產品交易市場實行政府監管。
健全礦產資源價格體系
礦產資源價格要符合可持續發展觀。首先要完善采礦權價格形成機制，改革采礦權價格評估方式，實行采礦權最低價格制度。礦產資源價格改革應從資源使用制度改革人手，實現資源的全面有償使用，從而開通資源市場和資源價格之間的聯系渠道，改變資源市場漠視價格變化、價格機制難以發揮調節作用的不合理狀況。即，礦產資源價格應當包括全部取得成本、發現成本和生產成本、環境成本，全成本定價將計算所有的資源耗竭稀缺性成本和環境惡化的全部損失，將成本轉給資源消耗和污染物的生產者和消費者。其次，要在《價格法》、《礦產資源法》中明確礦產資源和礦產品價格機制。
完善礦業稅費制度
借鑒國外礦業稅收情況，我國礦業稅收可進行以下改革：首先應根據不同礦產資源儲備情況，征收采掘稅和消費稅。其次應規定全部礦產品統一適用的各種稅賦制度，使開采和生產的自用與銷售的、未銷售的礦產品都納入稅收體系。在礦業稅的計征上應實行從量與從價的并行方式，并對提高礦產資源利用行為實行減免稅激勵，即建立激勵納稅人集約利用礦產資源的機制。最后，改變礦業增值稅實際稅賦水平偏高的問題。
完善礦業環境保護法律制度
完善我國礦業環境生態保護法律制度應考慮如下方面：一是在授予礦業權時實行環境條件優先原則。二是注重資源法與環境保護法的融合與銜接，注重各部門法的協調。三是加大環保投入，重視閉礦后的環保四是礦山環境保護法律內容上，還要加強礦山環境保護規劃制度、礦山環境影響評價制度、環境監測及預測預報制度、礦山環境監督檢查制度等建設。
理順礦產資源開發利益分配關系
在堅持礦產資源國家所有，統籌兼顧中央與地方、礦業權人與當地群眾利益的基礎上，要按照“開采反哺勘查，開發補償保護，成本體現安全，價格反映稀缺，市場公開公平，企業進退有序”的思路，進一步完善不同礦業投資主體的分配方式，并針對不同投資主體及礦產資源制定相應的稅費標準。同時，分配原則一定要遵循“取之于礦、用之于礦”的原則，將收益主要用于加強礦產勘查、支持地方的各項社會事業發展，促進資源開發區的可持續發展。
(作者單位：中國地質調查局發展研究中心）
原載《中國國土資源報》
