地勘單位分類改革不能搞成“夾生飯”
——對加強地勘行業事業單位事企分類改革指導的建議
2017年11月27日 9:19 4425次瀏覽 來源： 中國礦業報 分類： 地質礦業 作者： 張彥英
地勘行業事業單位事企分類改革的進展情況按照中發〔2011〕5號文要求，地勘事業單位事企分類改革在2015年前后完成。
據中國國土資源經濟研究院的研究報告，地勘事業單位事企分類改革經歷了改革試點（2008-2010年）階段，浙江、山西、重慶、上海、廣東五省（市）被國家列為事業單位事企分類改革試點；轉企探索（2010-2013年）階段，典型例子是陜西全省地勘單位全面實現轉企，江蘇有色金屬華東地質勘查局試點企業化，內蒙古自治區實行“一隊一礦權”試點；回歸公益（2013-2014年）階段，隨著地勘投入急轉直下，地勘經濟普遍下滑，地勘單位大多投向公益性分類單位中；多元分類（2014至今）階段，各省（區、市）地勘單位事企分類改革呈現多元化趨勢，分類方案多元化。
截至2016年，22個省（區、市）批復了地勘行業事業單位事企分類改革方案。研究報告對已批復事企分類改革單位446家進行梳理，公益類單位占88%，其中公益一類單位占29%，公益二類單位占59%，生產經營類單位占12%；18個省（區、市）未劃生產經營類單位，全部劃為公益類單位；大多數省（區、市）公益一類單位占40%左右，公益二類單位占50%左右；2個省沒有劃公益類單位，全部劃為生產經營類單位。
地勘行業事業單位事企分類改革提出的問題各省（區、市）事企分類改革方案差別太大由于沒有地勘行業事業單位事企分類改革頂層設計的指導，各省（區、市）事企分類改革方案差別太大。各省（區、市）分類改革方案應有差別，但目前改革方案差別太大，甚至有的省劃分為全公益一類、有的省劃分為全公益二類、有的省劃分為全生產經營類，這種差別不是各省（區、市）區域地質環境特點及區域經濟社會發展對地質工作需求不同的反映，而是對政策的理解不同，反映出各省（區、市）改革指導思想的不同。
部分省（區、市）實施事業單位事企分類改革政策出現偏差由于沒有地質工作發展戰略指引，部分省（區、市）貫徹實施地勘行業事業單位事企分類改革政策出現偏差。
1999年我國實施地質勘查隊伍管理體制改革，初步實現了公益性地質工作與商業性地質工作分體運行。2006年《國務院關于加強地質工作決定》（國發〔2006〕4號）明確“國家根據經濟社會發展需要，開展公益性地質工作”，“確定企業在商業性礦產勘查中的主體地位”。
而這次事企分類改革中，部分省（區、市）并不是根據本區地質環境特點及經濟社會發展需求，相應開展公益性地質工作和商業性地質工作的需求，來確定公益類和生產經營類隊伍規模的。
18個省（區、市）未劃生產經營類單位，與改革發展目標不符，與改革走向相悖。據2016年全國地質勘查行業通報，2016年全國從事非油氣地質勘查單位職工46.66萬人，總資產5842.33億元，總收入1716.08億元，其中地質勘查業收入662.46億元，占總收入38.6%。地質勘查業收入中，財政收入與市場投入之比大體為1∶3，是目前地勘行業產業結構的反映，也是數十年地勘行業改革積累的結果。如果全劃為公益類單位，地質單位離開了市場，意味著地勘行業單位減少了3/4收入，大部分職工面臨下崗，既不利于地質事業發展，也嚴重影響了地質職工生計。
而有的省局未劃公益類單位。公益性地質工作在推動地球科學創新發展，解決資源環境瓶頸問題，建設生態文明中具有不可替代的作用，各省（區、市）必須有一支公益性地質隊伍承擔公益性地質工作。這些省的分類方案，按公益性地質工作商業性地質工作分體運行原則，本省公益性地質工作只有向生產經營類單位購買服務。而大量公益性地質工作、基礎性地質工作、地質科研工作等是需要專門公益類單位長期持續工作的。
以公益一類為主的改革方案與國家頒布的新政策不符，難以為繼2016年11月6日，財政部、中編辦印發《關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》（財綜〔2016〕53號），指出“完全或主要承擔行政職能的事業單位，可以作為政府購買服務的購買主體；公益一類事業單位，既不屬于政府購買服務的購買主體，也不屬于承接主體，不得參與承接政府購買服務；公益二類事業單位和生產經營類單位，可以作為政府購買服務的承接主體”。新《預算法》實施，將傳統以支定收的預算管理方式改變為以績效定項目。在已批復的改革方案中，省級地調院和環境監測院（總站）幾乎都劃為公益一類，有3個省（區）公益一類比例在80%以上，4個省（區、市）公益一類比例在40%以上，都面臨不能作為政府購買主體承擔地質勘查項目的難題。適應地質工作供給側結構性改革的新要求，要對既定的事企分類改革方案做出調整。
已實施的改革方案與開展的地質工作發展發生矛盾一些劃分為公益一類的單位，不能承攬市場項目，影響地勘單位發展和職工生活；如省級地調院，若按核定編制裁員，就承擔不了既定的任務，核定的工資總額不能滿足既定的分配安排，要解決地質工作發展問題，就要重新做出新的改革方案，報批后實施。
部分省（市）等待觀望截至2016年底，尚有4省地勘行業事業單位分類改革方案尚未形成或尚未批復，有5省（區）地勘行業事業單位事企分類改革暫緩。
地勘行業事業單位事企分類改革是事關我國地質工作和礦業發展的長遠大計，當下關乎我國地勘職工的生計，要加強對地勘行業事業單位事企分類改革的指導。
加強地勘行業事業單位事企分類改革指導的建議制定地質工作發展戰略在經濟發展新常態的歷史階段，地質工作要適應經濟發展新常態，通過有效供給服務經濟發展新常態，要以創新、協調、綠色、開放、共享發展理念引領地質工作發展，要推進地質工作供給側結構性改革，提高地質工作供給的質量和效率，要以制度供給改革推動地質工作結構性改革，制定新的歷史時期地質工作發展戰略。
以地質工作發展戰略引領，根據經濟社會發展需求，按公益性地質工作商業性地質工作分體運行原則，確定公益地質工作和商業性地質工作規模及相應的地質工作隊伍規模，進而推進地勘行業事業單位事企分類改革。
制定地勘行業“十三五”發展規劃地質工作服務于經濟、社會、生態、民生方方面面，對解決2020年實現國內生產總值、人均收入翻番的資源約束趨緊，環境污染嚴重，生態系統退化的瓶頸問題發揮著重要作用；新一輪產業革命對新能源、新材料的礦產資源需求不斷增長；生態文明建設給環境地質工作提出新需求，對水、土壤、大氣質量，要加強調查、監測和防治；海陸并重，對加強海洋地質工作提出新的需求，經濟社會發展和生態文明建設新需求為地勘行業轉型發展提供給了新機遇，制度創新和科技創新為地勘行業轉型發展提供了新動力。
研究大地質、大資源、大數據背景下，地質工作產品供給與服務供給服務于生產消費、生態消費和生活消費新需求；研究地質產品供給個性化、服務供給人性化特點，解決地質“產品”制造和表達周期長、成本高、復雜繁瑣，需求量難識難用的弊端等。
制定地勘行業十三五規劃，是地勘行業事業單位事企分類改革的載體。
制定地勘行業事業單位事企分類改革的頂層設計，指導地勘行業事企分類改革地勘行業事業單位事企分類改革頂層設計的核心內容是事企分類的劃分。事企分類的基礎是在厘清公益性地質工作和商業性地質工作界限的基礎上厘清政府和市場的邊界。公益性地質工作是為政府提供社會所需公共產品，商業性地質工作是地勘市場主體的投資行為，產品歸市場投資主體。
在事企分類劃分中，首先確定公益類事業隊伍規模。公益類地質事業隊伍規模由經濟、社會發展對公益性地質工作需求決定。根據生態文明時代“五位一體”建設總體布局，經濟、社會、生態、民生發展和科技創新對“大地質”各工作種類的需求，確定國家公益性地質工作規模及相應的地質工作隊伍規模。依據地質工作發展略，結合不同地區地質工作特點和經濟社會發展需求，會同各省（區、市）確定各省（區、市）公益性地質工作規模及相應的地質工作隊伍規模。
劃分地勘單位事企分類，分別承擔公益性地質工作、商業性地質工作和生產經營。
頂層設計要明確地勘行業事業單位事企分類改革組建原則和操作方式。
建議國家公益類地質隊伍中央統一組建。中央公益性隊伍以中國地質調查局為基礎建實建強，各省（區、市）組建的公益類地質隊伍隸屬中國地質調查局。中國地質調查局統一組織實施全國公益性地質工作，這種體制適應公益性地質工作特點，符合我國國情。
商業性地質工作和生產經營類單位以省為單位重組。根據市場需求及本身優勢，明晰產權，組建各類市場主體。一是以知識、技術、信息、人才等生產要素為資本，組建組織精干、運作靈活，具備承擔找礦風險素質的小型找礦公司，形成找礦勘查市場主體。充分發揮找礦人員豐富的知識、技術及信息資源，按照物質資本投入和人才資本投入共同創造財富，知識創新帶動經濟增長的原理，運用產權激勵、員工持股激發活力。二是條件具備的單位建立探采一體礦業公司，這在全國地勘單位中有成功的典型。三是與國有礦業公司通過并購重組，發揮國有礦業公司的資本優勢和地勘單位技術、信息和人才優勢，明晰產權優勢互補，逐步發展組建大型跨國礦業公司。四是以地勘行業多年積累并不斷創新的專業技術優勢為資本，組建專業技術服務公司。五是建立混合所有制地勘企業，發揮地勘單位知識、技術、信息、人才優勢和民營企業資金充裕、機制靈活優勢，明晰產權、股份合作，組建混合所有制地勘企業，實現體制改革和地質工作發展雙贏。
頂層設計應明確地勘行業事業單位事企分類改革的政府支持和政策引導。作為從事艱苦工作的特殊行業，頂層設計要有特殊政策，建議：
鑒于地勘行業事業單位事企分類改革、產權界定改革范圍廣、難度大、困難多，建議國家設立“地勘行業創新和產權改革引導基金”，用于支持地勘單位科技創新和產權改革專項投入，引導社會大型企業、民營企業以合作資本形式向地勘單位投入。
在地勘行業事業單位分類事企改革中，對于作為特殊艱苦行業的國有地勘單位數量龐大的退休職工，在國家事業單位離退休社會統籌政策規定還未出臺前，建議作為試點，制定過渡期政策，實行社會化管理。
此外，全面落實國務院及有關部門已出臺的支持地勘單位改革發展的一系列政策措施，解決歷史遺留問題，助力地勘行業改革發展。
（作者為國土資源部咨詢研究中心咨詢委員，文章標題為編者所擬）
責任編輯：羅娜
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