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隨著產業結構的不斷演化，新產業、新業態類型不斷涌現，很多無法沿襲現有土地用途分類落實用地，導致難以明確項目建設用地標準，難以確定土地使用權出讓年限和價格，影響相關用地政策落實和土地流轉，阻礙相關產業的發展。

當前的土地利用分類尤其是建設用地分類缺乏統一的分類標準和規范，其分類結果通用性差，削弱了建設用地供應與利用數據資料的應用價值，一定程度上影響了土地利用的科學研究及其應用管理實踐。為更好地發揮土地作為重要生產要素的保障作用和土地供應政策對產業和經濟發展的促進作用，有必要開展建設用地分類研究。

我國目前建設用地分類標準不統一，體系較多

基于土地現狀、土地供應、土地出讓、土地規劃、城市規劃等不同角度，我國建設用地分類標準不盡統一、分類體系較多，且具有不同的法律效力。

法律條例——

《土地管理法》第四條指出“建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等”。

1990年5月國務院發布的《城鎮國有土地出讓和轉讓條例》將土地使用權出讓地類劃分為12類，包括：居住用地、商業用地、旅游用地、娛樂用地、工業用地、教育用地、科技用地、文化用地、衛生用地、體育用地、倉儲用地、綜合或者其他用地。

國家標準——

土地現狀分類：《土地利用現狀分類》共12個一級類，56個二級類。一級類中屬于建設用地的有8項，具體為：商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地，第二次全國土地調查直接采用這一標準。

土地規劃分類：《市（地）級土地利用總體規劃編制規程》將建設用地分為城鄉建設用地、交通水利用地、其他建設用地，這3項二級類下又分有17個三級類。在第三輪土地利用總體規劃中，國土資源部要求規劃基數分類與土地現狀分類對應轉換。

城市用地分類：《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011）中，城鄉用地分為建設用地和非建設用地2大類，其中，建設用地包括城鄉居民點建設用地、區域交通設施用地、區域公用設施用地、特殊用地、采礦用地、其他建設用地。城鄉居民點建設用地下的城市建設用地分為8大類、35中類、42小類。8大類包括：居住用地、公共管理與公共服務用地、商業服務業設施用地、工業用地、物流倉儲用地、道路與交通設施用地、公用設施用地、綠地與廣場用地。

部門規范——

土地供應分類：根據《〈國有建設用地供應計劃編制規范〉（試行）的通知》，國有建設用地分為7類，具體為：商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地（含廉租房用地、經濟適用房用地、商品房用地等）、公共管理與公共服務用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、特殊用地。

現有建設用地分類體系難以充分保障產業和經濟發展

首先，部分土地用途缺失，難以從用地角度充分保障產業發展。以旅游用地為例，早在1990年出臺的《城鎮國有土地出讓和轉讓條例》中，旅游用地已是12類土地用途之一，但經過幾輪修訂的土地現狀、土地規劃、土地供應、城市規劃等建設用地分類體系中都沒有此項用途。《關于支持旅游業發展用地政策的意見》，提出要“積極保障旅游業發展用地供應，積極做好旅游業發展用地等不動產登記發證工作”，根據現有建設用地分類體系，只能明確出讓國有建設用地并進行不動產登記的旅游用地，無法全面統計旅游用地的供應面積、結構，利用面積、結構等，無法進行旅游用地的供需預測。

其次，二產、三產用地合并統計，增加了有效實施土地調控措施難度。土地利用現狀分類中“工礦倉儲用地”包括工業用地、采礦用地、倉儲用地，土地出讓分類、城市用地分類中也都細分有“工業用地”、倉儲用地，但土地供應分類中統稱為“工礦倉儲用地”。不同類別土地供應面積不僅是國有建設用地供應計劃編制主要內容，也是國有建設用地供應結構的最終體現。根據《國民經濟行業分類和代碼表》，倉儲業屬第三產業，在建設用地供應時將工業和倉儲業用地合并統計，則無法將二產用地與三產用地剝離，無法掌握不同產業的供地情況，以至較難提出有效的土地調控措施。

再次，用地分類與產業分類對應弱，難以制定促進產業發展的土地調控政策。產業的不斷發展引起產業結構的動態變化，表現在土地上，就是土地利用結構的動態變化。《國務院關于加快發展生產性服務業促進產業結構調整升級的指導意見》明確提出“合理安排生產性服務業用地，對提高自有工業用地容積率用于自營生產性服務業的工業企業，可按新用途辦理相關手續”，《“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃》中的節能環保產業等7項戰略新興產業也需要土地政策的大力支持。但無論是生產性服務業還是戰略性新興產業，都沒有明確對應的土地用途。

《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地政策的意見》提出加大新產業、新業態用地支持力度，積極保障新產業發展用地，多種方式供應新產業用地，差別化保障新業態用地；也提出，國家支持發展的新產業、新業態建設項目，可按工業用途、科教用途、公用設施用途、商服用途落實用地。一是按土地出讓分類落實土地用途，不能實現新產業、新業態的用地面積、布局全面統計；二是土地供應分類與土地出讓分類不重合，不能涵蓋這些土地用途，無法統計新產業、新業態的用地情況；三是土地用途分類過于寬泛，以工業用途為例，若按此用途對新產業、新業態進行供地，仍然無法得知傳統產業與新興產業用地差異。

另外，部門間土地分類不兼容，影響國土資源部門充分履責。土地現狀分類與土地供應分類中建設用地分類遠不能滿足實際需要，《城市用地分類與規劃建設用地標準》對建設用地分類雖細致，但又不能與前兩種分類兼容，導致國土資源部門難以掌握一手土地利用與供應數據，影響充分履行部門職責。如《關于支持旅游業發展用地政策的意見》提出對“影視城、仿古城等人造景觀用地按《城市用地分類與規劃建設用地標準》的‘娛樂康體用地’辦理規劃手續，土地供應方式、價格、使用年限依法按旅游用地確定”，因土地現狀、土地供應分類中缺少相應土地分類，只能依據其他分類標準辦理用地手續。

值得注意的是，按地域劃分土地用途，不同分類體系名詞概念內涵外延不一致。與城市用地分類相比，土地利用現狀、土地供應、土地出讓、土地規劃等用地分類不夠細致，土地管理部門出臺用地政策時常需參照城市用地分類標準，但城市用地分類人為地將建設用地按地域劃分，導致不同土地分類體系名詞概念的內涵及外延不一致。以交通用地為例，《城市用地分類與規劃建設用地標準》按地域將交通用地劃分為“道路與交通設施用地”與“區域交通設施用地”。在一個國家不應該存在兩套并列按地域劃分的土地分類系統，而城內外界線本身就很難劃分并且城區已有不斷擴大的趨勢，只有制定一套完整的分類體系，才能滿足與土地有關的各部門的管理需要。

建設用地分類細化是適應產業用地需求、制定有效土地調控政策的基礎

根據產業發展與結構演化特點，建立統一、高效、明確、細致的建設用地分類體系，是主動適應產業用地需求，制定有效的土地調控政策，促進產業結構優化、經濟轉型升級的基礎。筆者建議，應從以下幾個方面著手，細化建設用地分類。

一是建設用地分類應涵蓋法律法規明確規定的土地用途。對于法律明確規定的土地用途，如《土地管理法》中的“旅游用地”，《城鎮國有土地出讓和轉讓條例》中的“旅游用地、娛樂用地、教育用地、科技用地、文化用地、衛生用地、體育用地”，土地現狀分類、土地供應分類、土地出讓分類、土地規劃分類、城市規劃分類等與土地有關的建設用地分類體系都應涵蓋，并可根據情況進一步細分。

二是不斷兼容和統一部門間建設用地分類體系。首先，打破城市用地分類中城鄉建設用地區別對待的分類現狀，采取全國建設用地統一的分類標準；其次，統一不同建設用地分類體系中的名詞內涵與分類，如明確城市規劃分類中的“居住用地”、“商業服務業設施用地”、“道路與交通設施用地”與土地現狀、土地供應分類中的“住宅用地”、“商服用地”、“交通運輸用地”內涵異同，若內涵一致，則統一名詞，若不一致，則進一步細分；再次，以現有不同建設用地分類體系的“并集”為基礎，逐步將各個建設用地分類體系標準統一，并服務于城市規劃、土地調查、土地規劃和城鄉地政統一管理等所有與土地有關的管理活動。城市建設與國土管理部門可根據不同的管理目的在統一的分類體系下細分，而不是各自建立不同的分類體系。

三是建立可擴展的全國統一產業用地分類體系。建議結合《國民經濟行業分類和代碼表》與產業發展特點，對國家支持發展的新產業、新業態建設項目，不能簡單按照工業、科教、公用設施、商服等用途落實用地，應盡量細化和明確不同產業用地。同時，由國土資源部、住房和城鄉建設部論證后建立的全國統一的建設用地分類體系，應針對可能會產生的不明確的土地用途預留產業用地細分端口，各地可經縣級以上城鄉規劃部門會同國土資源等相關部門論證明確新業態項目土地用途，續接填充到全國統一的建設用地分類體系中。

四是大量增加和細化建設用地分類。以英國國家環境局20世紀70年代擬定的國家土地利用分類體系為例，該分類體系大類15個、組78個、亞組150個、級600個，形成4個層次的分類系統，適用于規劃、監測等多種目的，是相對較為完善的土地利用分類系統。目前，我國《城市用地分類與規劃建設用地標準》中，城市建設用地分類末級個數最多也僅為61個。建議大量增加和細化建設用地分類，用一套土地利用分類體系適用于多項土地利用與經濟活動目的。

（作者單位：中國國土資源經濟研究院）