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“十三五”規劃綱要和《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅的決定》提出，對在貧困地區開發水電、礦產資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權方式進行補償，探索對貧困人口實行資產收益扶持制度。

國務院辦公廳10月18日發布的《貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點方案》（以下簡稱《方案》），即是落實這一要求，通過試點創新集體土地補償方式，讓貧困群眾有機會共享資源開發“紅利”，趟出一條資源開發與脫貧攻堅有機結合的新路子。

這一改革試點中，群眾如何受益？收益怎么分配？如何調動各方參與改革試點的積極性？如何防控可能出現的風險？10月18日，國家發展改革委聯合國土資源部、水利部等部委舉行新聞通氣會，就試點方案的主要措施和亮點作了說明和解讀。

激活“地利”，用資產收益喚醒沉睡的扶貧資源

我國貧困地區主要集中在中西部省份、邊疆地區、民族地區、革命老區，分布于此的14個片區是新階段扶貧攻堅的主戰場。這些地區礦產資源儲量豐富，種類齊全。全國找礦突破戰略行動對重要成礦區帶和整裝勘查區的部署，也基本上與集中連片特困地區重合。

然而，貧困地區資源雖然較多，但受現有收益分配機制影響，資源開發對當地經濟社會發展特別是對脫貧的帶動作用十分有限。不少地方反映，企業在資源開發過程中征占用了土地、搬走了居民、帶走了利潤，可當地政府和原住居民卻難以分享到資源開發收益，“守著金山討飯吃”；有的開發項目破壞了青山綠水，把生態恢復的負擔留給當地。

為此，這次改革試點主要以水電、礦產資源開發項目占用集體土地的經濟補償為切入點，將土地補償費折股量化，設立集體股權，并按股權比例逐年分配項目收益。這種方式激活了沉睡的土地資源，通過資源、資金、農民分別向資產、股金、股東的轉變，讓原住居民特別是貧困人口能夠獲得長期穩定的收益，使資源開發項目與貧困人口增收實現有機結合。

精準扶貧，讓建檔立卡貧困戶優先受益

扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗在于精準。國家發展改革委地區經濟司有關負責人介紹，《方案》將精準扶貧的主線貫穿于試點工作主要環節，機制設計、政策安排都體現出對建檔立卡貧困人口的特殊考慮和傾斜照顧，確保改革紅利精準“滴灌”到每一個貧困人口身上。

比如：結合貧困人口區域分布特點，《方案》將試點范圍確定為集中在連片特困地區縣和國家扶貧開發工作重點縣，并優先考慮革命老區和民族地區的貧困縣。同時，《方案》明確要求，試點項目征地及影響范圍內的原住居民，應包括一定比例的建檔立卡貧困人口，從源頭上確保貧困人口能參與改革試點。

《方案》還要求，在制定試點項目收益分配方案時，應明確建檔立卡貧困戶享有優先分配權益，并保證其收益不得以任何形式被截留、挪用、扣減；利用各級財政資金投入形成的相關資產，折股量化到農村集體經濟組織后，應在收益分配時對建檔立卡貧困戶予以傾斜支持等。

入股分紅，打通資源開發收益傳導渠道

如何讓占用集體土地補償收益直接惠及原住居民特別是建檔立卡貧困戶，是此次改革試點工作的重點和難點。為此，《方案》建立了流向清晰的全過程收益傳導機制。

國土資源部土地利用管理司有關負責人在通氣會上指出，在入股資產選擇上，《方案》將其限定為農村集體經濟組織所有的耕地、林地、草地、未利用地等非建設用地的土地補償費，由此形成的集體股權參與項目收益分紅。

在集體股權設置上，按照農村集體產權改革方向，明確了農村集體經濟組織是集體股權的持有者，其成員是集體股權的受益主體；集體股權持有者不參與試點項目的經營管理和決策，但享有對剩余財產的優先分配權。

在收益分配上，農村集體經濟組織在自行制定收益分配方案時，應明確建檔立卡貧困戶對集體股權收益享有優先分配權益，享受特殊的傾斜和支持。在收益保障上，明確要探索建立集體股權保障收益制度，確保原住居民在項目全生命周期均能獲得一定水平的收益。

群眾自愿，充分保障知情權、選擇權和參與權

群眾是改革試點的參與主體和受益主體。尊重群眾意愿、保障群眾權益，是調動群眾參與試點改革積極性、主動性和創造性的重要前提。《方案》特別強調，要保障其知情權、選擇權和參與權。

在選擇權方面，《方案》未對土地補償方式作強制性規定，農村集體經濟組織及其成員既可以選擇集體股權分紅的方式，也可以選擇其他現行的補償方式。在入股比例上，農村集體經濟組織及其成員可以按照自愿的原則，既可以選擇土地補償費全額入股，也可以選擇部分入股。

在知情權方面，《方案》明確規定集體股權持有者享有項目運行管理的知情權等股東基本權利，要求集體股權收益分配方案，須經集體經濟組織成員認可，并納入村務公開范疇、接受成員監督。

放權讓利，調動資源開發企業參與改革積極性

改革必然觸及對現有利益格局的調整，只有讓更多人受益，改革才有生命力。在水電、礦產資源改革中，如何調動企業參與試點的積極性，直接影響到改革試點的成效。《方案》在理順企業與原住居民之間的利益關系、力求實現互利共贏等方面進行了積極探索。

比如，在政策支持方面，《方案》要求，在安排水電、礦產資源開發領域項目中央補助資金時，對符合條件的試點項目予以優先支持。在項目運行保障方面，為試點企業提供了簡化項目前期工作程序、優先保障試點水電項目的電量全額上網、延長礦區臨時用地使用年限、降低試點礦業企業用地成本等一系列優惠政策。這些政策，可以為試點企業降低融資成本和征地難度、加快項目立項和建設進度、減少項目社會風險等，創造有利的經營環境。

《方案》突出了政府在試點工作中的穩定器作用。按照政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制，政府在股權劃分、股權管理、分配制度制定等方面要給予指導、協調和監督，確保實現企業和農村集體經濟組織之間、農村集體經濟組織與農戶個人之間的利益平衡。

封閉運行，防范改革試點中的各類風險

試點工作政策性強、影響面廣、不確定因素多，需要未雨綢繆，建立風險防控機制，切實保障試點工作順利推進。在深入剖析試點工作主要風險因素基礎上，《方案》建立了全過程的風險防控和規避制度。

在生態環境保護方面，《方案》要求做好環境影響評價和跟蹤，避免因開展試點工作而破壞生態環境，突出了保護生態環境的剛性約束。

在補償和安置方式上，充分尊重農村集體經濟組織及其成員的自主選擇權利，源頭上降低了試點工作的風險。項目運行方式上采取封閉運行，避免因土地補償標準不一、盲目攀比等因素引起的社會風險。在集體股權收益保障上，《方案》設置了集體股權保障收益制度，即自農戶交出土地使用權后，不論項目盈利與否，企業都要向集體經濟組織支付一定的紅利，以切實維護原住居民特別是貧困人口的基本利益。在組織保障方面，《方案》強化了政府在試點工作中的組織協調、監督管理、風險防控等作用，建立農村集體經濟組織及其成員的利益申訴機制，保證利益協調渠道暢通有效，及時化解各類矛盾和問題。