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“沒有進展。”6月27日，云南省安寧市交通運輸局一位工作人員給記者的短信回復只有4個字。這距離記者前往安寧采訪已經過去整整兩個月。

由于沒有談妥補償問題，安寧市交通運輸局正在修建的“新安八線”公路項目缺少一份建設項目壓覆礦產資源的評估報告，因此沒有獲得當地國土資源部門的用地審批。未經用地審批即開工建設，新安八線成了違法占地項目。

“此山歸我開，此樹是我栽，要想從此過，留下買路錢”，這句戲謔之言似乎有了現實寫照。今年5月26日，國務院印發清理規范投資項目報建審批事項的實施方案，在涉及國土資源部門的4項審批事項中，“建設項目壓覆重要礦床審批”仍然保留，表明該審批事項依然有必要。記者調查發現，僅在云南，每年涉及壓覆礦產資源審批的建設項目就有上千個。

“富民大道”咋成了違法項目？

一邊是筆直平坦的柏油大路，一邊則是坑洼不平的崎嶇土路。新安八線在一處名為摩所營的地段成了“斷頭路”。一個碩大的、本意是提醒車輛減速的“停”字標牌豎立在路旁，似乎暗示在這里的建設正遭遇波折。

根據國土資源部最新土地衛片執法檢查結果，涉及安寧的第652號、第723號建設用地圖斑，經當地國土資源部門實地勘測均為違法用地，涉及土地930.6畝、417.1畝——這兩個圖斑均為新安八線公路用地。

“我們的初衷是建成生態大道、富民大道，想不到竟搞成了違法用地項目。”4月27日，在向記者談起新安八線建設時，安寧市交通運輸局有關負責人的語氣中透著“郁悶”。

云南有鮮花，八街有玫瑰。云南特產“鮮花餅”，其玫瑰花原料大多產自安寧市八街鎮。一到花季，八街鎮鮮花運輸繁忙，客流集中。但是，進出八街的“老安八線”僅為三級公路標準，令人“望路卻步”。據當地媒體報道，在縣人大代表等有關方面多次呼吁下，2013年6月28日，總投資12.95億元、全長30公里、設計為雙向四車道的一級公路新安八線開工建設。

令人意外的是，新安八線在修建到摩所營連接線時遭遇“卡殼”。安寧市交通運輸局工作人員透露，一家名為靖超公司的礦業權人，其探礦權“云南省安寧市摩所營錳鐵礦普查項目”總面積為19.49平方公里中，有0.5967平方公里涉及新安八線壓覆，占總面積的3%。

據國土資源部有關文件解釋，壓覆礦產資源是指因建設項目實施后導致礦產資源不能開發利用。根據2010年9月國土資源部印發的《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》要求，建設項目確需壓覆重要礦產資源的，建設單位應根據建設壓覆重要范圍編制評估報告，“壓覆已設置礦業權礦產資源的，新的土地使用權人還應同時與礦業權人簽訂協議，協議應包括礦業權人同意放棄被壓覆礦區范圍及相關補償內容”。云南省就此也發出了有關文件規定。但由于靖超公司拒絕在壓覆礦產資源評估報告上簽字，導致公路報批要件不全，用地審批一直拖而不決。

據安寧市國土資源局行政執法大隊提供的材料，2015年底，新安八線開始試運行,同時也被國土資源部門立案查處。當年5月18日，安寧市國土資源局發出《行政處罰決定書》，對安寧市交通運輸局罰款646萬多元。

罰是罰了，但違法狀態卻沒有消除。“根據土地衛片執法檢查有關要求，即便查處處罰了，如果遲遲不能批復用地，新安八線也將一直延續違法狀態。”安寧市國土資源局執法大隊有關負責人告訴記者。

政府項目有喊冤理由？

建設項目壓覆礦產資源問題，在礦產資源大省比較常見。從情理上說，新安八線的業主單位安寧市交通運輸局有喊冤的理由。

理由之一：新安八線屬于富民利民項目，各方面都應給予支持。公路沿線涉及的征地等其他補償都已順利完成，按說不該再出現阻力。

理由之二：新安八線屬于省里批準的重點項目。云南省發改委2012年就批準開展前期工作。新安八線獲得多個部門審批同意，其中包括屬于國土資源部門負責的地質災害危險性報告及備案表、建設項目選址意見書、建設用地規劃許可證等。

理由之三：即便壓覆礦產資源涉及多個礦業權人，其他礦業權人已經簽字同意。據安寧市交通運輸局工作人員介紹，新安八線分別于2013年4月、2015年12月兩次組織協調會，公路建設涉及的其他5個礦業權人相繼就評估報告簽定壓覆協議，只有靖超公司沒有簽。

那么，困擾“新安八線”的核心問題是什么？一個投資12億元的富民項目，總不能一直戴著違法的帽子。顯然，核心問題是補償，這一點安寧市政府意識到了。根據《礦產資源法實施細則》及國土資源部、云南省有關規定，安寧市政府提出，可以為靖超公司置換壓覆礦區，在原礦業權周邊補足同等面積勘查區域。對此，靖超公司表示同意，但因其所選勘查區域不符合規劃，安寧市政府沒有批準，“礦業權置換”的補償方式行不通。

遺憾的是，記者沒有采訪到靖超公司有關人員，沒有全面掌握其關于壓覆補償的訴求。但信息顯示，有關協調溝通并不存在太多障礙，最大的障礙仍然是如何補償靖超公司作為礦業權人因建設壓覆可能造成的損失。

令安寧市交通運輸局頗為不解的是，新安八線只不過蹭了靖超公司探礦區19.49平方公里中3%的“小邊角”，似乎對勘探工作并不構成太大實質影響，為何靖超公司如此較真。

僅僅是缺一份簽字要件嗎？

礦業權人更關注補償。項目用地審批有的是需要意向書，有的是需要承諾書，但都需要礦業權人同意補償并簽字確認。

根據國土資源部2012年發出的《關于進一步改進建設用地審查報批工作提高審批效率有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），建設單位與礦業權人短期內難以簽訂補償協議的，可先簽訂意向性協議。這份《通知》還指出，在省級國土資源主管部門承諾負責按有關規定協調解決壓覆礦產補償等相關事宜后，即可按規定權限履行壓礦審批手續并組卷報批用地，“用地報批期間，建設單位應與礦業權人具體協商補償標準并簽定協議”。《通知》還強調，用地批準后，尚未完成補償協議、辦理壓覆登記手續的，省級國土資源主管部門不得轉發用地批復，市、縣國土資源主管部門不得辦理供地手續。

總之，建設業主單位與礦業權人簽訂協議的“簽字”至關重要。

如果礦業權人不簽字豈不陷入“死結”呢？記者采訪發現，在如何破解這個審批“死結”上，存在兩種觀點：

一種觀點認為，道路建設涉及公共利益，當地政府“總有辦法”讓礦業權人同意，比如在礦業權延續時不予登記、當地黨委政府負責人親自過問等，就像征地拆遷一樣“不信當地沒辦法”。

另一種觀點認為，表面上只是一個簽字，但反映了《物權法》出臺后行政管理從注重審批向更注重權利轉變的思路。權利不分大小，即便只是壓覆1平方米，也與壓覆整個礦區沒有區別。

根據《礦產資源法》規定，探礦權人有權在劃定的勘查作業區內進行規定的勘查作業，有權優先取得勘查作業區內礦產資源的采礦權。因此，第一種觀點中“到期不延續礦業權”的做法顯然屬于政府一廂情愿，“不予登記”也行不通。

持第二種觀點的人居多。但是，有地方國土資源部門工作人員告訴記者，法律法規的銜接還不夠密切。根據《物權法》規定，探礦權屬于用益物權，如有征收等情況應依照有關規定給予相應補償。但是，《礦產資源法》等相關法律法規卻沒有明確如何補償。

直到2010年，被業內稱為“137號文”的《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》，才對補償問題有所明確。根據此規定，補償的范圍原則上應包括：礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款（無償取得的除外）；所壓覆的礦產資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。

包括云南在內，各地陸續出臺了相關地方性規定。云南省國土資源廳儲量處有關負責人告訴記者，云南每年有上千個建設項目涉及壓覆礦產資源。2012年，云南省政府領導曾主持專題會議，就鐵路建設壓覆礦產資源提出“按照合理、規范、標準的原則據實納入工程概算，支付的費用經確認后計入投資股份”，并提出既要維護好礦業權人的合法權益，又要防止某些礦業權人漫天要價。對此，云南省人民政府辦公廳于2013年專門印發了《關于做好鐵路建設項目壓覆礦產資源補償工作的實施意見》。

云南當地國土資源部門工作人員表示，上述關于鐵路項目壓覆礦產資源問題的會議、文件，很重要的一點是明確了“市州人民政府為工作責任主體”，這樣將減輕政府職能部門單打獨斗的局面，有助于問題解決。但是，新安八線作為公路項目顯然有別于鐵路項目。

如果協調不成，礦業權人就成了絕對的“強勢方”，建設業主單位就成了“弱勢方”？未必如此。

業內專家告訴記者，《礦產資源法》第20條規定，非經同意，“重要公路兩側一定距離以內”不得開采礦產資源。根據《公路管理條例》、《公路安全保護條例》，對于縣道來說，在公路兩側修建永久建筑與公路邊沿的間距不少于10米。因此，礦業權人關注實際壓覆補償，但也更關注道路建成后對自身權益的影響。以新安八線為例，表面上只壓覆0.5967平方公里，實際上壓占的礦業權面積可能還要多。“這部分權利如何體現，尚有待探討。”這位專家表示。

此外，就相關建設規劃如何提前避讓礦產資源地問題，有國土資源部門工作人員對記者表示，盡管礦產資源并不缺乏規劃，但當前經濟發展快、變化快，規劃調整也快，誰也不能保證規劃就能避免礦產壓覆問題產生。