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　9月13日，被稱為“國企改革頂層設計”的《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）正式對外公布。能源行業國企比例非常大，在現有的國有企業中，能源國企也占非常大的比重，因此能源國企是國有企業改革的重點領域。

　　《指導意見》提出，在混合所有制改革中推動雙向參股，有利于增加能源行業的資金來源和提高管理效率，對于能源行業無疑是長期利好。但這里存在兩個問題需要解決。首先，如何在能源行業中引入非國有資本參與國企改革？在漸進式改革歷程中，相對于產品市場，要素市場化改革一直相對滯后。對于能源行業而言，目前國企一家獨大和政府干預能源價格甚至直接定價的問題，依然是制約非國有企業參與能源行業國企改革的主要障礙。非國有投資者作為純粹的經濟人，其行為準則是利潤最大化，對價格的行政干預使得投資盈利面臨很大的不確定性，阻礙了非國有企業進入的積極性。以電力行業為例，發電領域已經對外資和民營開放了20多年，而且政府讓非公有資本參與的意愿很大，但現實是外資和民資不僅沒有大量進入，反而變現退出，使得電力行業國企一家獨大，而且越做越大。因此，作為國企改革的配套措施，破除能源價格行政性壟斷，以減少投資不確定性和回應非公資本利益訴求，需要與混合所有制改革齊頭并進。

　　雙向參股的另一個方面是國有資本入股非國有企業，涉及國資委的角色和定位問題。《指導意見》的一大亮點是規定了國資委從“管人管事管資產”向“管資本”轉變。2003年國資委成立以來，一直扮演著雙重角色：一方面是國有資產的出資人，代表國有股東；另一方面則是企業國有資產的具體監管者。由于國資委的雙重身份，可能導致國有股東利用其自身作為政府管理部門的行政權力，限制一些本應完全開放、鼓勵競爭的行業產業，從而形成和強化行政性壟斷，由此來謀求其作為出資人的市場收益，以實現國資保值增值目的。《指導意見》通過開展政府直接授權國有資本投資，運營公司履行出資人職責的試點，至少在一定程度上分離了出資人職能和國資監管職能。國資委職能改革的目標應該是國資委管理作為國有企業出資方的國有資本投資公司，經營權歸屬國有企業，國資委減少對國有企業經營決策的干涉，既可以激活國企經營效率，又可以創造一個國企和民企公平競爭的環境。

　　另一個重大轉變在于官方首次正式明確將國有企業分為公益類、商業類進行改革，筆者認為這是國企改革中比較復雜，但又是重要的一環。國有能源企業在經營中不僅要實現自身的經濟目標，同時由于與政府的隸屬關系，還需完成“社會責任”（公益），利潤率難以成為國家考核和監管國有企業經營者的指標。因此，經營者可能將自身經營不善導致的虧損歸咎于社會包袱，而且正由于這一點，往往使得能源定價和補貼的過程存在不透明，導致非公有資本對國有能源企業的不信任，危害了公平的競爭環境。將國有企業按照功能定位進行劃分，區別對待，分類考核，讓商業類進入市場參與直接競爭，依據經營業績指標和市場競爭力進行考核，有利于創造一個公平的市場競爭條件，而公平競爭才能真正激發市場活力和創造力。

　　在此次《指導意見》中，國企集團公司整體上市也是首次以文件形式提出。整體上市有利于解決部分國企負債率過高以及尾大不掉的關聯交易問題。

　　但是，實現整體上市還需要解決許多其他相關的且比較重要的問題。首先，整體上市可能降低上市資產質量。過去在公司上市時，為了滿足股票發行相關約束，相當部分的國有能源企業通過剝離出企業內部最優質的資產實行分拆上市。一般而言，剩余的資產相對于上市資產的盈利能力較弱，或者并非主營業務。以中國最大的國有發電企業華能集團為例，2014年華能系上市公司控股發電裝機容量占集團比重為53%，而上市公司營業收入占集團售電業務收入73%左右。國企整體上市后，如果注入的資產不如原有資產，可能會導致整體上市后業績明顯下滑，損害原有股東利益。在整體上市之前，集團可能先行改革，著力改善自身資產質量，優化存量資產，改善整體盈利能力。其次，整體上市不應成為商業類國企改革“一刀切”的目標，更應該因地制宜。事實上，整體上市適合于業務比較集中且單一的企業，如中石油、中石化和一些電力施工企業等；但如果集團經營業務較廣，涉足領域較多，整體上市不一定是好選擇，按業務板塊劃分后獨立上市可能更吸引人。還要提到的一點是資產對價，如何對國有資產進行科學評估和合理對價，是國企改革過程中防止國有資產流失必須解決的難題之一。

　　最后，網運分開一直是能源領域關注的焦點，此次《指導意見》為電力行業和油氣行業的網運分開進行摸索提供了新的注腳和改革方向。能源行業上游生產和下游銷售屬于競爭性環節，而中間的電網和油氣管網則屬于自然壟斷。對自然壟斷行業，《指導意見》提出，要實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開，放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化。在基礎網絡（比如電網和油氣管網）與網上的運營活動（比如輸電和輸氣）之間，存在著接口在何處和如何連接的選擇，這在很多發達國家已有很好的經驗。在接口兩端業務分離后，根據不同的業務特征可以采用不同的企業產權制度。對非自然壟斷的生產和配售領域，則逐步放松管制，促進能源產業鏈上競爭環節的有效競爭，充分發揮市場的作用。